【文章精选】刘杰、韩自强丨安全发展示范城市政策采纳与执行力度丨2023年第2期

安全发展示范城市政策采纳与执行力度

——基于281个地级市的比较分析（2010—2021）

◉ 刘杰 韩自强

【摘要】韧性城市作为一项城市减防灾和风险治理的理念已进入我国政策场域，被列入“十四五”规划纲要，成为中央政策倡导。在实践中，“安全发展示范城市”政策成为韧性理念在全国扩散的主要代表。传统政策创新扩散研究多关注政策采纳与否，而忽视政策执行力度。本文基于政策采纳与政策执行力度的双重视角，收集我国281个副省级城市和地级市2010—2021年的数据，从组织结构、行动者特征和环境因素三个方面分析了“安发”城市政策被地方政府采纳和后续执行力度的影响因素。结果表明，地方政府政策采纳和政策执行力度的驱动逻辑有其共性也存在差异，省级推力、同级竞争压力、城市行政级别以及社会经济特征同时影响了地方政府政策采纳和政策执行力度。中央信号是地方政府政策采纳的显著影响因素，但对政策持续推进的影响不显著；地方政府财政压力对政策采纳的影响不明显，但却明显阻碍了政策的持续推进。本研究首次全面描绘了韧性城市理念在我国城市治理中的实施情况，并有助于进一步理解政策扩散和执行过程的复杂性特征。

【关键词】韧性城市；安全发展示范城市；政策扩散；政策采纳；执行力

【作者介绍】刘杰，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，山东大学风险治理与应急管理研究中心研究助理，[e-mail]；韩自强，山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心公共安全战略研究基地研究员、山东大学政治学与公共管理学院教授、山东大学风险治理与应急管理研究中心执行主任，[e-mail]。

【引用格式】刘杰,韩自强.安全发展示范城市政策采纳与执行力度——基于281个地级市的比较分析(2010—2021)[J].公共管理与政策评论,2023,12(2):111-126.

—文章结构—

一、引言

二、理论假设

（一）组织结构

（二）行动者特征

（三）环境因素

三、研究设计

（一）数据来源

（二）变量测量

（三）模型设定与实证策略

四、实证结果分析

（一）变量描述统计

（二）政策采纳

（三）政策执行力度

五、稳健性检验

（一）政策采纳稳健性检验

（二）政策执行力度稳健性检验

六、结论与讨论

一、引言

统筹发展和安全，是构建新发展格局、防范和化解影响我国现代化进程中各种风险的重要方法。城市作为经济和人口资源高度集聚的空间区域，既是社会经济发展的重要载体，也是公共政策实施的重要区域。第七次全国人口普查数据显示，到2020年年底，我国常住人口城镇化率已经达到63.89%，并且在未来一段时间里将持续上升。城市是一个复杂综合体，具有动态性、复杂性和不稳定等特征，城市化的过程必然伴随着一系列问题。因此，增强城市安全韧性、打造更宜居的城市环境成为学术研究和实务部门共同关注的焦点和努力方向。韧性城市和“安全发展示范城市”（简称“安发”城市）便是国际上韧性城市理念在中国的两个政策实践，其中“安发”城市创建政策主导部门为应急管理部，而且开始时间较早。韧性城市作为专门术语在2020年才在“十四五”规划中出现，作为一项可能的政策如何演化，未来仍然不确定。因此，本文主要以“安发”城市这一中国特色称呼的政策案例作为研究对象，但是在学理中主要对应的是韧性城市相关内容，因为“安发”城市建设实践实际上是韧性城市建设理念的本土化表现和创造。

2010年在原国家安全生产监督总局的推动下，国务院安全生产委员会提出建设“安全发展示范城市”的想法。同年2月，国务院办公厅发布通知，启动“安发”城市创建工作；2013年1月，国务院安委办公布第一批10个试点城市，2014年9月，国务院安委办发布通知，追加第二批3个试点城市。在经历了几年地方试点和反馈后，2018年1月，中办、国办发布文件，决定将“安发”城市创建工作推广至全国，随后，国务院安委会、国务院安委办于2019年11月、2020年9月先后下发三项通知，逐步明确了“安发”城市的管理、评定和建设办法。据本文统计，截至2021年年底，全国31个省份的200多个城市已经不同程度地启动了创建工作。“安发”城市政策提出至今已有十余年，但在2018年之前主要是地方探索试点，直至2018年后才有计划有步骤地在全国范围内推广，可以认为这一政策建设目前尚处于初级阶段。“安发”城市建设需要地方政府投入大量的财力和人力开展基础设施、安全设施建设，且在中央相关文件中没有明确晋升、奖励相关内容，属于政策创新扩散研究中的强势能弱激励类政策。作为一项由中央部门提议的自愿性政策，在短时间内得到全国诸多地方政府的采纳，值得关注。对于这一主题，传统政策创新扩散研究多将其界定为政策采纳与否，即从中央发出政策倡议后，地方政府多久后决定采纳这一政策。但是这一方法比较粗暴地将复杂的政策过程简单划分为是否采纳政策，忽略了地方政府政策采纳的数量及执行力度，不利于对政策采纳和执行过程的全面把握。

基于此，本文从“安发”城市政策采纳和政策执行力度的双重视角出发，以中央政府、各省级政府2010—2021年发布的“安发”城市政策在全国副省级城市、地级市的扩散过程为例，考察和比较政策创新扩散影响因素中的组织结构、行动者特征和环境因素三个维度如何影响“安发”城市政策在地方的采纳和执行力度情况。本文聚焦于应急管理相关公共政策研究，预计可以为公共政策和应急管理两个交叉领域作出一定的学术贡献和知识积累，并进一步推动韧性城市建设的中国实践。

二、理论假设

制度的生命力在于执行，一项公共政策由中央政府制定后，通常要经过一系列复杂过程，最终由地方政府具体执行。随着社会经济的快速发展和分权化改革的推进，政策执行成为我国治理过程中突出的问题，执行阻滞成为我国制度化的非正式行为。中央的政策不会自动被地方执行，在中央的政策初衷和地方执行的实际效果之间存在很长的“缺失的链条”。因此，在中央政策向地方扩散的过程中，有几个问题特别值得我们关注。第一，在压力型体制下，一旦中央确定在全国范围内推行某项公共政策，那么地方政府是否会根据自身能力及政策偏好而选择采纳或不采纳这一政策？第二，影响地方政府政策采纳和政策执行的因素有何异同？对这两个问题的研究可以帮助我们更好地理解政策扩散机制和影响因素。在这方面，已有的文献对此已经开展了诸多探讨。其中，Walker是较早关注政策创新与扩散的代表之一，他基于美国各级政府政策扩散情况提出的政策扩散模型将州与州之间学习、竞争情况以及州内选民的压力看作政策扩散的主要动力。近年来，对政策创新扩散研究逐渐扩展为气候环境相关政策创新研究、中美政策创新扩散研究与政策创新扩散中的竞合关系研究三个大方向，学者关注不同主体对特定政策和制度的创新扩散行为，如气候政策、环境信息公开制度、税收优惠政策、决策咨询制度等，为我们研究中国公共政策创新扩散的影响因素提供了重要借鉴。综合现有研究，政策创新扩散的影响因素大致分为个体层面、组织层面、政策属性和环境因素四个维度。根据本文关注的“安发”城市政策的具体特征，我们从组织结构、行动者特征和环境因素三个方面考察地方政府“安发”城市政策采纳和政策执行力度的影响因素。政策属性是指政策文本对政策创新扩散的作用，由于目前我国部分城市尚未出台具体的“安发”城市建设方案，无法对全部政策文本进行内容分析并将其量化，因此本文暂不把这一维度纳入政策扩散的考察。

（一）组织结构

1.纵向政策信号和推力

我国多数城市政府属于地级市政府，单一制的政治体制下使得城市政府隶属于中央政府和省级政府构建的纵向府际关系中。中央政府自上而下的权威动员和行政命令往往会对城市政府的政策行为偏好产生显著影响，特定的地方政府是否采纳某项政策受外部特别是上级政府压力的影响。基于我国纵向府际关系现状，这种影响可能来自中央政府和省级政府两个层级。对于中央政府，已有研究表明既可以通过赋予城市政府政策执行合法性的直接方式，也可以借由财政转移支付等间接方式，以影响城市政府的政策行为。当中央政府没有明确出台某项政策时，地方政府由于缺乏政策执行借鉴、合法性不足等多种原因通常不会采取政策创新；而一旦中央政府表明了对特定政策目标的重视和支持，就对地方释放了政策信号，并赋予了地方政府以合法性来源和政策执行压力，进而促进其政策采纳和执行。此外，中央通过财政手段间接干预地方政府行为，大量中央财政转移支付资金以项目制的形式通过省级政府发放给城市政府，以支持或补贴其执行特定政策。对于省级政府，对地级市政府行使直接管辖权，这种管辖主要体现在人事权和项目制下的财政转移支付权限。一方面，地级市政府主要行政官员面临省级政府人事考核和任命的压力，会倾向于积极采纳政策创新以争取更好的绩效考评成绩；另一方面，省级政府作为中央政府和地级市政府的中间角色，也面临着来自中央的行政压力，自然需要推动中央政策在地方落地。中央政府的政策信号和省级政府的政策推力，共同构成政策采纳和执行力度的纵向府际影响因素。由此，提出以下假设：

假设1-1：中央政府释放的“安发”城市政策信号会提高城市政府采纳“安发”城市政策的可能性。

假设1-2：中央政府释放的“安发”城市政策信号会加强城市政府“安发”城市政策执行力度。

假设2-1：省级政府对“安发”城市政策的推动会提高其下属城市政府采纳“安发”城市政策的可能性。

假设2-2：省级政府对“安发”城市政策的推动会加强其下属城市政府“安发”城市政策执行力度。

2.横向竞争压力

城市政府政策采纳和执行的横向影响因素，主要基于城市政府所处的同级政府间关系。从扩散机制来看，主要是竞争机制、学习机制和模仿机制三种。首先，从竞争的角度来说，省级政府对下辖的地级市政府的人事权和财政权控制较强。当省内邻近城市率先采纳某项政策，会释放出一种积极响应政策号召的信号，增加其在绩效考评中的优势，即使有时这一政策并不是城市真正需要的，也会象征性或表面上予以采纳。由此，对于处于相同竞争环境中的地级市来说，就产生了横向竞争压力，以至于其他城市纷纷效仿。从这个意义来看，学习机制与模仿机制的本质也是为了竞争。其次，学习与模仿都是一种效仿行为，二者区别在于，从学习的角度来说，城市政府在采纳政策时借鉴邻近其他城市的成功经验，在考虑政策创新扩散问题时持理性态度，会根据城市自身需求对政策采纳和执行的效果进行成本-收益分析，从而采取政策学习的行为。而从模仿的角度来说，当某一城市创新实施了某一项政策之后，省内其他城市也纷纷跟风效仿该行为，跟风的城市政府希望复制创新城市的经验，而忽略了进行政策扩散的成本-收益分析过程，实质上是一种非理性的投机行为。在已有的政策扩散影响机制研究中，竞争机制、学习机制和模仿机制均存在。因此，无论出于何种目的，某一省内城市政府间的竞争关系可以作为衡量政策采纳和执行力度的指标。

假设3-1：同一省内采纳“安发”城市政策的城市政府数量增加会提高其他同级政府采纳政策的可能性。

假设3-2：同一省内采纳“安发”城市政策的城市政府数量增加会强化其他同级政府“安发”城市政策执行力度。

（二）行动者特征

作为城市主要官员的市委书记和市长在城市经济社会发展中发挥重要作用，也是决定城市是否采纳某项政策的关键角色。近年来，政策扩散领域的学者开始关注官员的特征及其政治流动对政策创新扩散的影响。我国自20世纪90年代以来实行官员异地交流制度，官员在任期内可以异地交流或晋升到更高职位，这也形成我国的官员任期制度比较隐性和不稳定的特征，促使地方官员为了获得晋升而努力。来源不同的官员在个体经历和经验上均存在差异，也可能包含政治激励上的差异。异地任职的官员往往被寄予厚望，需要通过实际行动向上级展示其果断而敢行的执行力和领导力，更有可能争取政策创新，进而树立威信。由此，形成以下假设：

假设4-1：来自其他省份的市委书记和市长更有可能采纳“安发”城市政策。

假设4-2：来自其他省份的市委书记和市长会更积极推动“安发”城市政策的执行。

影响地方行动者政策采纳和执行意愿的另一个重要因素是财政压力指标。自分税制改革以来，财权上收，支出事权下移，使得地方政府长期面临较大的财政压力，加剧了财政收支不平衡的矛盾，而当前财政预算约束强化与大规模减税降费政策实施的双重因素进一步加重了地方的财政负担。地方政府虽然可以通过借款或上级财政转移支付的方式来缓解财政压力，但过高的财政负担还是会明显影响其公共服务质量。因此，在财力相当有限的情况下，地方政府可能会选择性地执行或不执行某些政策，特别是非强制性的弱激励政策。本文关注的“安发”城市就属于这类政策，其实施需要大量的地方财政支持。因此，本文作出以下假设：

假设5-1：财政压力越高的城市采纳“安发”城市政策的可能性越低。

假设5-2：财政压力越高的城市“安发”城市政策执行力度越低。

（三）环境因素

环境因素主要是指城市的政治经济、人口结构等客观指标。首先，城市行政级别是政府行政干预的产物之一，行政级别不仅会直接显著影响城市资源集聚能力，还可以通过作用于人口、投资、财政支出等间接影响城市社会经济水平。相比于一般的地级市，省会和副省级城市拥有更多可供调配的资源，对于某一项创新政策也有更强的采纳能力和更充足的执行资源。因此，本文作出以下假设：

假设6-1：相比于地级市，省会和副省级城市采纳“安发”城市政策的可能性更高。

假设6-2：相比于地级市，省会和副省级城市对“安发”城市政策的执行力度更高。

其次，城市的社会经济特征，主要包括收入和治理水平、社会服务能力、人口特征、社会保障等内部因素可能会影响其政策采纳和执行。由于“安发”城市的创建涉及多学科、跨部门，囊括了自然资源、城乡建设、应急、公安、交通、气象等多个范畴，有其比较明确的建设指标，为了实施这一政策往往需要城市政府投入较多的资源作为保障，这一门槛对于资源有限甚至短缺的城市来说可能相当严苛，因此可以预测，社会经济基础好的城市政策采纳和执行的意愿更高。因此，本文作出如下假设：

假设7-1：城市的社会经济状况越好，采纳“安发”城市政策的可能性越高。

假设7-2：城市的社会经济状况越好，“安发”城市政策执行力度越高。

最后，以往的事故经历会显著影响应急准备活动。应急准备通常是指人们面对灾害威胁时，为减少灾害风险、预防或延缓灾害发生和减轻灾害损失而采取的应对行为的总和，其中就包括以政府为主体的公共部门的准备工作。在我国，政府承担重要的减防灾责任，而以往的事故灾害经历会促使政府加强应急准备，包括制度准备。因此，在规划安全发展相关政策时，城市政府可能也会根据以往事故灾害经历和经验作出决策。因此，本文作出如下假设：

假设8-1：城市过去发生的事故灾害数量越多，采纳“安发”城市政策的可能性越高。

假设8-2：城市过去发生的事故灾害数量越多，“安发”城市政策的执行力度越高。

三、研究设计

（一）数据来源

本文的基本统计单位为我国副省级城市与地级市，由于直辖市属于省级行政单位，不适用于本文所关注的省级推力和城市竞争压力因素，因此被排除在外；而自治州、地区、盟等因为统计数据的缺失和质量不佳等问题同样不在考察之列。根据民政部的统计，截至2021年年底，我国共有293个副省级城市与地级市。其中，海南三沙市、西藏昌都市、林芝市、那曲市、日喀则市5个城市的相关统计数据大量缺失，不再纳入分析。同时，为了保持研究的一致性，本文同样删除了考察期内撤销或成立的城市，例如山东莱芜市、贵州铜仁市等，共删除7个城市，最终保留281个城市样本。2010年，国务院办公厅在相关文件中首次提出“推行安全发展示范城市和安全文化建设示范工程”，因此将该年确定为我国推出“安发”城市政策的开端，进而确定了2010—2021年的城市考察期。在政策采纳部分，根据事件史分析方法的数据结构要求，构建包含2493个样本的生存数据（survival data）；在政策执行力度部分，构建281个城市横跨12年共3372个样本的城市面板数据（panel data）。

本文所使用的数据包括城市在考察期内采纳政策的时间、政策出台数量、中央和各省份与“安发”城市有关的政策文本数据，城市市委书记及市长的来源和城市财政状况，城市行政级别以及社会经济等相关指标。其中，政策文本部分，以“安全发展示范城市”“安全发展”“示范城市”等为关键词，在北大法宝、政眼通以及各级政府网站检索、收集了中央和各省级政府以及城市政府发布的时间跨度为2010年1月至2021年12月的政策文件，并建立了资料库。没有直接使用“韧性城市”作为关键词进行政策检索，这一术语于2016年在我国住建部的文件中首次被提及，此后2020年被列入我国“十四五”规划。总体来看，其目前在国内仍处于初步探索阶段，在中央层面缺少对其具体内涵的说明。因此，在具体政策选择上，我们最终使用了发起时间更早、内容更完善且与国际韧性城市政策倡议内涵基本一致的“安发”城市作为研究的政策。

城市市委书记、市长这两位官员的相关数据目前缺少完整的、系统的官方统计，因此通过人工查询并整理获得。各地2010—2021年市委书记、市长名单主要来源于人民网地方领导资料库和择城网地方官员专栏；随后，借助地方领导资料库确定各地目前在任市委书记和市长的籍贯，并通过地方政府部门网站等网络检索的方式获取往届官员简历，由此确定各地市委书记和市长的籍贯。城市社会经济相关指标主要来自《中国城市统计年鉴》、各市国民经济和社会发展统计公报以及国家第七次人口普查公报。城市行政级别根据民政部行政区划信息查询平台确定。城市的事故经历数据来源于应急管理部发布的事故调查报告和生产安全事故查处挂牌督办通知书。

（二）变量测量

1.因变量

本文的因变量有两个：（1）政策采纳，即自2010年首份“安发”城市相关的中央政策发布后，在之后的某年份某个城市是否采纳这一政策，该变量为虚拟变量，当某市在某一年采纳了“安发”城市政策，则该年赋值为1，之前的年份赋值为0。同时，一旦该市采纳了这一项政策，则意味着在之后的年份不再具有再次采纳同一政策的“风险”，因而，采纳政策之后的年份及其观测值在总样本中不再予以记录。（2）政策执行力度，本文使用“各市每年‘安发’城市政策出台数量”作为地方政府对“安发”城市政策推行力度的代理变量，该变量为连续型变量。通过引入这一变量，可以在一定程度上弥补事件史分析方法不能反映地方政策采纳的数量和执行力度的问题。

2.自变量

第一，纵向政策信号和推力。此变量测量上级政府对“安发”城市政策采纳和执行力度的垂直影响，具体包含两个独立变量，即来自中央的政策信号和来自省级政府的直接政策推力。两个变量均为计数变量，用中央政府在某一年发布的“安发”城市相关文件数量来表示当年的中央信号，用某一省在某一年发布的相关文件数量表示该年省级推力。其中，中央政策文件主要是指中共中央、国务院相关部门（办公厅、安委会等）等发布的国家级行政命令、党内法规和文件，以及应急管理部、民政部等中央部委及其下属司局发布的政策、文件。省级政策文件主要是指各省省委、省政府发布的地方规范性文件和工作文件，以及各省应急管理厅、民政厅及其下属机构发布的文件。在之后的稳健性检验部分，我们对中央信号和省级推力改变了编码规则，分别由“中央当年文件数量”和“省级当年文件数量”调整为“中央t年累计文件数量”和“省级t年累计文件数量”，并分别将其滞后一期的数据纳入模型。

第二，横向竞争压力。此变量衡量某省已采纳政策的城市对省内其他城市政策采纳和执行力度的横向影响。测量方式为，i市在所在省t-1年累计采纳“安发”城市政策的城市数量与该省城市总数的比值，为正向预测变量，表示省内采纳政策的其他城市数量越多，对i市政策采纳和执行意愿的影响越大，无论这种影响是基于竞争机制、学习机制还是模仿机制。

第三，行动者特征。此指标反映城市政府是否有足够的动力和资本采纳并执行“安发”城市政策，由两类变量组成。一是城市市委书记和市长的来源，如果一个城市的市委书记/市长来自本市或本省，则赋值为0，否则赋值为1。相比于来自本地的城市主要领导，异地交流的领导更可能采纳新政策并推动其实施。二是城市政府的财政压力指标，测量方式为，i市t-1年公共财政支出与公共财政收入的差除以公共财政支出。

3.控制变量

本文对城市环境因素进行了控制，具体包括城市居民收入、互联网普及度、人口流动和密度、医疗机构数量、行政级别和事故经历等变量。

对于城市居民收入，使用城镇居民人均可支配收入作为变量，并在模型运行中取其自然对数，此变量反映了城市经济发展水平。互联网普及度使用人均互联网宽带接入用户数作为指标，衡量城市信息化水平。人口流动的测量方式为城市常住人口数减去户籍人口数，此变量与人口密度变量共同反映了城市活力程度，其中人口密度在模型运行中取其自然对数。医疗机构数量由城市每万人拥有的医院和卫生院数量测量，衡量了城市的卫生服务能力。城市行政级别反映了城市资源集聚能力，该变量为虚拟变量，其中省会城市和副省级城市赋值为1，其他城市赋值为0。城市事故灾害经历的测量方式为城市过去一年发生的事故等级为较大及以上的事故数量，根据国务院《生产安全事故报告和调查条例》的规定，造成3～9人死亡，或10～49人重伤，或1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故，即为较大安全事故，随着伤亡人数和直接经济损失的增加，还有重大安全事故和特大安全事故两个事故等级。在之后的稳健性检验部分，本文加入新的控制变量“城市第二产业增加值占GDP比重”，以检验遗漏变量影响。

在本文中，除城市行政级别外，所有控制变量均按滞后一期纳入统计模型。表1总结了本文所使用的变量在政策采纳和政策执行力度两个数据集中的情况。

（三）模型设定与实证策略

在政策采纳部分，因变量为“采纳/未采纳政策”的二分变量，本文采用事件史分析方法检验各假设变量对地方政府采纳“安发”城市政策的影响。1990年，Berry夫妇首次使用该方法对美国彩票制度在各州的扩散过程进行研究，此后事件史模型逐渐成为政策扩散研究的标准方法，特别是用于分析特定政府在某一年是否采纳某项政策。本文建立离散时间事件史模型，并使用Stata15.0统计软件采用Logit模型估计假设变量对城市采纳政策的影响，基本模型为：

其中，pi，t是城市政府i在年份t采纳“安发”城市政策的概率，

为优势比（Odds ratio）。等式右边考察了中央政策信号（centralt）、省级政策推力（provinciali，t）、横向竞争压力（competitori，t）、行动者特征（administratori，t）和控制变量（controli，t）对政策采纳的影响，β0为常数项，εi，t为误差项。

在政策执行力度部分，因变量为“政策出台数量”的连续型变量，本文使用有序Logit模型估计假设变量对“安发”城市政策在地方执行力度的影响，其基本模型为：

其中，pi，t表示城市政府出台“安发”城市政策文件数量分别为0，1，2，3…n的概率，Xi，j，t是政策执行力度的多种影响因素，αi，t是截距项，βi，j，t为待估计系数，εi，t为误差项。由于这一数据集是平衡面板数据，本文也尝试了使用面板固定效应模型进行估计，总体结果并无明显差异，因此只报告有序Logit模型结果。

四、实证结果分析

（一）变量描述统计

图1报告了我国2010—2021年各城市政府首次采纳“安发”城市政策年度变化情况，以及中央和省级政府出台“安发”城市政策文件数量的年度变化情况。在本文纳入研究的281个副省级城市和地级市中，共有209个城市（74.4%）在观测期内采纳了“安发”城市政策。从政策采纳的时间趋势来看，有三处较为明显的峰值，即2012年、2018年和2020年。虽然中央政府和省级政府文件发布与城市政策采纳情况在绝对数量上有所差异，但变化趋势大致吻合。从地区分布来看，主要集中在东部、南部沿海省份以及东北、中部部分地区，其中西部和西南部部分地区由于数据采集限制未纳入统计。

本文所使用变量在政策采纳和政策执行力度两个阶段的完整描述统计结果见表1。通过检验各自变量之间的方差膨胀因子（VIF）以诊断共线性问题，结果显示各变量间VIF值均小于5，表明各变量间不存在严重的多重共线性问题。

（二）政策采纳

表2报告了基于事件史模型的六个分析结果。采用按城市聚类的稳健标准误来消除潜在异方差对模型估计的影响，几项影响因素分别在初始模型的基础上被加入分析，以考察其对城市政府“安发”城市政策采纳意愿的影响。

综合模型1至模型6的结果可以发现，中央政府年度发布“安发”城市相关政策文件的数量通过1%的显著性检验，对城市政府政策采纳的正向影响显著。来自中央政府的政策信号会影响政策在地方的扩散，在中央政府决心推进“安发”城市建设的年份，地级市政府会更积极地响应中央政策号召。省级政府年度发布“安发”城市相关文件的数量也通过1%的显著性检验，对下属地级市政策采纳的正向影响显著。此外，在单独模型和总体模型中，省级推力的系数均高于中央信号的系数，表明相较于来自中央的政策信号，省级政府的直接推力对于地级市政府采纳政策的影响更为显著。横向竞争压力通过1%的显著性检验，表明同级竞争效应十分显著，同一省内一旦某个城市采纳了“安发”城市政策，会对未采纳该政策的其他城市产生压力，进而促使这些城市出台相关政策。而市委书记来源、市长来源及财政压力未通过显著性检验，对“安发”城市政策采纳不存在显著影响。控制变量方面，城市行政级别对政策采纳的影响效果显著，相对于一般的地级市，省会城市和副省级城市采纳“安发”城市的概率更高。互联网普及度越高的城市，“安发”城市政策采纳意愿越高。医疗机构数量也与“安发”城市政策的采纳显著正相关，而人均收入水平、人口流动和人口密度对政策采纳意愿的影响不稳定，只部分满足了预期。

根据纳入全部变量的模型6，初步可以得出以下结论：中央政策信号、省级政策推力和同级竞争压力对地方政府的政策采纳行为存在显著影响，假设1-1、假设2-1及假设3-1均得到证实。同时，从变量系数来看，同级压力对政策采纳的影响最大，省级推力次之，中央信号影响强度最低。市委书记来源和市长来源变量不显著，假设4-1未能得到验证。财政压力变量未通过显著性检验，假设5-1亦无法证实。城市行政级别对政策采纳的影响显著，假设6-1得到验证。互联网普及度和医疗机构数分别通过10%和1%的显著性检验，而人均收入和人口流动变量不显著，人口密度虽然在模型6通过10%的显著性检验，但在各个模型中的影响不稳定，因此假设7-1得到部分证实。最后，事故经历对“安发”城市政策采纳不存在显著影响，假设8-1不成立。

（三）政策执行力度

表3报告了“安发”城市政策执行力度的分析结果，模型7至模型12采用了与模型1至模型6相同的变量组合方式，采用按城市聚类的稳健标准误来消除潜在异方差对模型估计的影响，同时固定时间效应，以检验各假设变量对地方政府在各个年份出台“安发”城市政策文本数量的影响。

模型7至模型12的分析结果表明，中央政府的政策信号未能通过显著性检验，对“安发”城市政策在地方执行力度没有明显影响，假设1-2未得到证实。省级政策推力和同级竞争压力均通过1%的显著性检验，对地方政府持续发布“安发”城市政策文本有正向影响，证实了假设2-2和假设3-2。市委书记来源和市长来源对政策执行力度的影响不显著，假设4-2未得到验证。而财政压力的增加不利于“安发”城市政策文本的持续发布，与前文的预期相符，财政压力越高意味着地方政府更可能会把有限的财力投入强激励的政策中，对“安发”城市这种弱激励的政策体系建设的注意力将会减少，假设5-2得到了证实。行政级别在所有模型中均通过1%的显著性检验，对政策出台数量的正向影响显著，验证了假设6-2。人口密度和医疗机构数量对政策执行力度的正向影响显著，而互联网普及度和人口流动未通过显著性检验，人均收入在各个模型中的显著性不稳定，部分证实了假设7-2。事故经历对政策持续出台没有明显影响，在各个模型中均未通过检验，假设8-2未得到证实。

五、稳健性检验

上文分别考察了中央政策信号、省级政策推力、同级政府竞争压力、政府官员作为主要行动者的特征以及社会经济等环境因素变量对“安发”城市政策采纳和政策执行力度的影响，在此基础上，本文通过改变自变量的不同编码方式以及考虑滞后效应等方法，对上文的主要发现进行稳健性检验。

（一）政策采纳稳健性检验

首先，对中央政策信号和省级政策推力重新编码。“中央信号（累计）”是计数变量，表示自2010年到第t年的中央累积发布的政策文件数量；“省级推力（累计）”的编码方式与“中央信号（累计）”相同，检验结果见表4。模型13到模型15报告了改变编码方式后的运行结果，所有控制变量均已纳入。可以看出模型结果比较稳健，不同编码方式的相互组合得到的结果与上文基本一致，可以认为中央政策信号和省级政策推力确实对地方政府政策采纳具有促进作用，符合前文假设。

其次，考虑中央信号和省级推力对政策采纳的滞后效应。将中央信号（当年）变量和省级推力（当年）变量滞后一期的数值纳入模型，模型16到模型18的结果显示，中央和省级出台文件的第二年对地方政府政策采纳的促进作用均是显著的，结果较为可靠。

最后，本文在完整模型（模型6）的基础上加入控制变量“城市第二产业增加值占GDP比重”再次运行检验，以考察遗漏变量影响，模型19结果显示伪R2无明显变化，模型中其他变量的方向和显著性也没有实质性改变，可以认为不存在明显的遗漏变量问题。

（二）政策执行力度稳健性检验

政策执行力度的稳健性检验方式与政策采纳大致类似。首先使用中央信号（累计）和省级推力（累计）作为新的自变量代入模型检验，表5中模型20到模型22报告了相应结果。可以看出，中央信号和省级推力变量对于地方政府“安发”城市政策执行力度的影响是稳健的，虽然省级推力（累计）在模型22中未通过10%的显著性检验，但其p值为0.131，较为接近10%显著性水平下的稳健性检验，可以认为本文研究结论较为可靠。

其次，将中央信号和省级推力的滞后一期变量纳入模型检验。模型23到模型25的结果显示这两个变量的显著性没有发生明显变化，均支持先前的结论。模型26报告了在模型12的前提下加入第二产业增加值比重后的结果，其中财政压力p值为0.146，较为接近10%显著性水平下的稳健性检验，可以认为结论比较稳健。

最后，本文根据政策执行力度的数据结构，使用了面板固定效应模型重新检验了前文假设，总体结果并无明显差异，受篇幅所限不再呈现。整体而言，经过变量重新编码、考虑滞后效应、加入遗漏变量以及替换估计方法后，实证结果没有发生明显变化，可以认为研究结论较为可靠。

六、结论与讨论

统筹发展和安全，实现高水平安全和高质量发展动态平衡是新时代我国应急管理的基本宗旨，“安全发展示范城市”和韧性城市建设就是这一宗旨在城市落地的政策体现。本文将政策扩散划分为政策采纳和政策执行力度两个有所关联又相互独立的阶段，以我国实行的“安发”城市政策为例，从组织结构、行动者特征和环境因素三个维度对全国281个副省级城市和地级市2010—2021年的两个数据集展开分析，主要结论如下：

第一，从政策采纳来看，我国“安发”城市政策在全国的扩散经历了2012年、2018年和2020年三轮显著增长期。来自中央的政策信号、省级的政策推力以及同级政府的竞争压力均能显著正向影响城市政府对“安发”城市政策的采纳行为，且这些影响在更换编码方式和考虑滞后效应之后依然具有稳定性。相比于一般的地级市，省会和副省级城市更有可能采纳“安发”城市政策。此外，互联网普及度和医疗机构数也是影响“安发”城市政策采纳的重要因素。

第二，从政策执行力度来看，省级推力和同级竞争压力对于地方政府“安发”城市政策文本出台数量的正向影响依然显著，但中央信号变量却不再发挥明显作用。财政压力越大的地方政府，越不可能持续发布“安发”城市政策文本。行政级别、医疗机构数的正向预测作用依然明显。人口密度越高，出台“安发”城市政策文本数量越多；而互联网普及度对政策执行力度不再具有显著预测作用。

本研究首先对于应急管理研究和实践具有积极意义。随着应急管理部的成立，应急管理相关政策作为公共政策的子系统，与其他的公共服务类政策相比，具有显著的差异。从全球来看，中国城市安全度普遍比较高，韧性城市建设突破城市层面，上升为国家层面的意志，又产出了“安发”城市这一极具本土特色的政策，但遗憾的是目前对于这一政策的关注和研究还不够。本文聚焦应急管理领域相关的政策研究，对于理解相对压力较大的公共领域内的公共政策过程具有重要意义，同时也有助于加深理解政府推动应急管理体系和能力现代化的工作机制。

其次，本研究丰富了对中国公共政策扩散和执行过程的理解。一方面，理解政策创新扩散逻辑需要把握变局。就“安发”城市这一政策在全国的扩散过程和逻辑而言，地方政府在政策采纳和政策执行力度两个方面呈现显著的特征：在决定是否采纳“安发”城市政策时，中央信号逻辑、省级推力逻辑和同级竞争逻辑共同发挥作用，在以往同类研究中也发现了类似的结论；财政压力的干预作用不明显。而到了考虑后续的政策推行力度时，省级推力逻辑和同级竞争逻辑的作用依然明显，中央信号逻辑却不再发挥显著作用，财政压力转而成为阻碍政策持续出台的显著因素。这种阶段性特征揭示了我国地方政府政策执行中广泛存在的一种逻辑：在政策采纳阶段，为了同中央政府步调保持一致，会倾向于积极采纳中央推行的政策，较少考虑本地实际情况，例如自身资源是否可以支撑政策实施；到了政策落地阶段，地方政府才意识到财政的捉襟见肘，进而渐渐减少了对这一类政策的关注，特别是对于“安发”城市这类需要投入大量资金同时又缺乏足够激励的政策。因此，地方政府进行政策创新采纳时，不仅会考虑上级政府的行政压力和同级政府的竞争压力，也会实事求是，充分考虑自身实际情况，即使有时采纳了政策，之后也可能选择延缓或搁置。

另一方面，推动中央政策在地方的采纳和实施需要格外关注政策执行中的央地互动关系。在地方政府进行政策探索时，中央政府也在随时评估各地创新实施效果，当发现某项政策确实符合国家政策目标预期且有利于在全国扩散推广时，中央政府就会将这一政策向各地推广。具体到本文关注的“安发”城市政策，早期的地方试点带来了第一轮政策采纳高峰期；在经历了几年的地方探索后，中央政府于2018年正式发文，将其推广至全国，连同次年发布的数份文件，由此带来了第二和第三波政策采纳高峰期。若只从政策采纳这一环节来说，“安发”城市在短短十年时间在全国200多个城市实现了从无到有的扩散，似乎已经满足了中央政府对这一政策的期待。但是，如果进一步观测地方政府政策采纳后的执行行为，考虑地方对这一政策的后续推行力度，似乎这一结论还要打个问号。本文的分析结果表明，当地方政府采纳“安发”城市政策时，他们可能仅仅是为了“争先”，并没有充分考虑自身实际情况。在后续的政策实施过程中，地方财政状况反而成为制约政策持续推行的因素。虽然在整个政策观测期内，中央政府对地方政策执行效果是进行过评估的，但也仅限于早期参与试点的寥寥十几个城市，全国性的评估挂牌工作并未开展。

需要指出的是，本文也存在一定局限性。首先，由于缺乏相关统计数据，本文可能缺少对重要变量的挖掘，例如缺少城市自然灾害经历等相关变量。其次，本文在进行研究设计时主要考虑自上而下的政策扩散逻辑，没有将公众诉求等自下而上的潜在推动因素纳入研究，未来可以进一步探索这一因素对地方政府“安发”城市政策采纳和执行的影响。最后，本文使用地方政府政策出台数量作为政策执行力度的代理变量，实际上能在多大程度体现地方政府对政策推行的深度和逻辑，未来还需要更多基于具体政策案例的实证检验。

扫描二维码免费下载全文

本期目录

更多精彩 敬请关注

专题研讨：政府间协作与府际关系

专题研讨：腐败治理研究

论文

刘杰、韩自强丨安全发展示范城市政策采纳与执行力度——基于 281个地级市的比较分析  (2010— 2021)

王英伟丨异质群体行动对政府决策的差异化作用逻辑——基于阶层视角的定性比较分析

肖涵丨社会结构演变中门禁社区的包容性治理

田小龙丨后新公共管理改革与中国的服务型政府建设

微信推送·2023年第28期

编辑：张精富